美前财长：不应由美国来界定谁是汇率操纵国

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5月7日，第六届中美经济学家学术交流大会“新形势下的中美经贸关系与全球化”在北京召开。

美国前财政部长内森·斯皮斯是一名访问研究员，他发表了主旨演讲。以下是书面记录。

nathan sheets:

首先，货币通常在七国集团内部处理，给你一个新的强有力的例子。2012年底和2013年初，日本启动了安倍经济学项目。显然，安倍经济学包括他的重要货币宽松政策，这些政策可能会对汇率产生巨大影响。这反过来让人担心日本可能会利用其货币政策将汇率作为目标。这违反了七国集团以前的一些原则。反过来，七国集团的央行行长和财政政策重新定义了这一范围，这与日本的安倍经济学非常相关。此外，它还与我们的“量和广度二”有关。当时，美联储(Federal Reserve)希望通过注水来膨胀美国经济，提高其经济增长，这导致了一些所谓的货币战争。因此，在2013年2月，有四点:首先，我们再次承诺G7遵循市场汇率原则。其次，一个相对较新且非常重要的区别是，货币和财政政策受到重视。基于国内目标的实现，使用国内工具，即我们的国内工具主要满足国内目标。对日本来说，日本有可能利用货币政策推高通胀，促进经济增长。但重要的一点是，他也使用货币政策，这是基于一些国内目标，这有一定的外部性。这影响了他的汇率。第一点和第四点强调，我们应该在七国集团内进行密切磋商。最后一点是我们应该根据情况进行合作。在七国集团中，根据我们的沟通，如果我们干预，我们应该提前讨论我们的汇率。

2013年中后期，从全球经济发展来看，我们看到美国的货币政策可能会发生变化，量化宽松政策将会淡出，这将会给全球经济和新兴经济体带来波动。在此期间，发达经济体政策与新兴经济体政策之间的互动变得越来越重要，这使得20国集团对货币政策协调的干预更加激烈。例如，2013年9月，在圣彼得堡举行的峰会上，20国集团领导人重申了过度波动造成的损害，以及采取措施应对这种损害的必要性，因为当时一些新兴市场已经经历了巨大的资本外流，他们在最后一份公报中谈到要实现汇率机制更大的灵活性。然后在第三点，他们提出了一些新的说法，这些说法从美国和许多国家的角度来看都是非常重要的。也就是说，我们不应该采取竞争性贬值的政策，也不应该把汇率机制作为攻击的目标。2013年之前，一些声明还谈到抵制各种形式的保护主义。从某种意义上说，这些陈述有很大的共同性，并不新鲜，但这些陈述是货币管理框架中非常重要的陈述。事实上，该公告也标志着20国集团以一种新的、更广泛的方式参与货币汇率协调。

接下来，让我们将时间快进到2015年夏天。在座很多人可能还记得，当时中国当局宣布了汇率管理政策的变化，当时的一项声明被市场误解，市场将其解读为人民币贬值的迹象，导致2015年夏季全球市场出现一些波动。这种波动一直持续到2016年初，当时所有人都在担心中国的措施、美国经济发展的前景，以及油价在大幅下跌的基础上进一步下跌。在这样的背景下，2016年2月在上海召开了20国集团财长和央行行长会议。刚才朱部长也提到，上海部长会议和央行行长会议发表了非常重要的声明，让市场吃了一颗定心丸。其中一项声明是，他们愿意利用一揽子货币和财政结构改革来解决问题，并在其货币政策承诺方面取得了新的进展和突破。在这次部长级会议上，几项声明中的第二点非常重要，即汇率市场将进行密切磋商。像G7这样的密切磋商已经延伸到了20国集团。我认为，自2016年以来，我们将此视为一项严肃的承诺，在许多情况下，密切磋商的承诺已经兑现。第四点是我们应该对我们的政策做一个非常明确的声明。特别是在中国的人民币汇率管理中，以往的沟通以产生效果为背景，具体表现如下。

有一件事非常重要。刚才我讲了三个时期的发展，我称之为国际机构框架下的合作。与此同时，这些合作框架中还有一个非常重要的冲突部分。例如，在第一次会议上，我们谈到的中国的汇率管理引起了很大的争议。我们如何确保国际社会能够以建设性的方式进行合作？也就是说，每个人都必须做出共同承诺，按照二十国集团确立的相同程序和一般程序来处理问题，以便开展有效的合作与协调。有效的合作与协调可以将可能带来冲突的问题和挑战转化为我们共同努力、共同取得成功的起点，特别是上海部长和央行行长会议公报就是一个很好的例子。

这张幻灯片进一步告诉你人民币汇率的发展和演变。自上海部长级会议以来，我们看到资本继续外流，但人民币汇率目前的形势比上海会议期间更加稳定。此外，最近的一些干预措施，包括购买人民币以阻止进一步贬值，与人们之前提到的汇率操纵正好相反。当我谈到美国的货币政策和措施时，我想告诉大家，美国在这方面采取的做法与二十国集团的承诺是相当一致的，也符合各国承担的多边义务和责任。2016年初，即20国集团财长和央行行长在上海举行会议期间，美国国会通过了《关税法案》，指出了汇率操纵国的三个症状或三个特征。第一点是美国有巨大的双边贸易顺差，第二点是巨大的经常账户顺差，第三点是长期的单边汇率操纵和同方向的汇率干预。例如，就第一点而言，如果一些国家对美国长期保持200多亿美元的贸易顺差，这基本上是一致的。第二个是巨额经常账户盈余，例如，达到或超过国内生产总值的3%，这也应该是显著的。我想说，这些条件肯定不是完美的，但它们带来了更大的透明度。我们可以看到，随着透明度的提高，这些标准的应用越来越透明。这样，我们就更容易向其他国家解释我们从货币汇率监测中得到什么结果，如何监测以及如何得出结论，而且当我们与我们的贸易伙伴交流时，我们也有一种共同的语言作为基础。此外，非常重要的一点是，这种方法在某种程度上将这种工作的过程与纯粹的政治考虑分开。特别是当上一份汇率报告公布时，有很多政治压力和噪音。最终报告与前一份报告有很大不同。为什么？因为这份报告是基于治理分析而不是政治影响来监控和构建的。当然，有一个条件，那就是它这次已经发挥了作用。财政部根据我刚才提到的两项法案，即《海关法案》和《1988年法案》，监测汇率机制。如果一个国家被认定为汇率操纵国，根据1988年的法案，即使这三个条件都不符合，一些国家也有可能成为汇率操纵国。刚才，我谈到了20国集团对货币政策的承诺，现在这项工作正在得到加强，这项工作自然是由国际货币基金组织完成的。从美国财政部的角度来看，坐在美国财政部，告诉我们的贸易伙伴谁是汇率操纵国，谁不是，是不好的。最好由国际货币基金组织来做这项工作。为此，国际货币基金组织应发挥良好的监督作用，监督结果应得到人们的信任。我们需要让国际货币基金组织的工作比现在更加扎实和严格。因此，前几届政府一直鼓励国际货币基金组织这样做，但他们从未这样做。

我要在这里做一个简短的总结。在20国集团关于汇率的讨论中，这不仅仅是关于中国。g20关于汇率的讨论绝不仅限于中国。我想举另外三个例子。第一个是韩国，该国拥有巨额经常账户盈余，并通过汇率干预抑制了历史上的人民币升值。日本有大量的经常账户盈余，这是从经常账户中获得的巨大收益。此外，日本当局多次干预日元汇率升值，因为日本官员仍对日元汇率感到担忧。第三个例子是德国。毫无疑问，德国不是汇率操纵国，但美国有很多关于自身的争论，因为德国有巨额经常账户盈余。当然，20国集团强调利用所有现有工具来扩大内需有很多原因。但对于那些巨额盈余国家或巨额经常账户盈余国家来说，德国是一个拥有巨额经常账户盈余的非常突出的例子。

这里值得讨论的问题是，当下一个新兴市场经历持续的资本流入周期时，会发生什么？在经历了数年美国的掠夺和新兴市场国家(如中国)货币的贬值后，新兴市场国家正经历资本外流。但是当资本再次流入时会发生什么呢？作为回报，旨在增加外汇储备的汇率干预措施会恢复吗？就中国而言，当干预政策和增加外汇储备的政策获得回报时，美国财政部可能会更积极地使用其工具来应对。因此，一旦新兴市场国家开始再次经历资本流入，二十国集团国家，尤其是新兴市场国家，也必须履行在二十国集团框架内做出的承诺，继续遵循在二十国集团框架内做出的声明。谢谢大家！