国有金融资本管理指导意见出台 财政部履行出资人职责

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【摘要】本意见明确了财政部和地方财政部门受国务院授权履行国有金融资本投资者职责。最后，对于国有金融资本投资者应由谁来履行监管职责的问题，给出了明确的答案。

自2003年实施国有“四大银行”股份制改革以来，国有金融资本投资者代表的职责已经处于模糊状态长达15年。

7月8日，中共中央、国务院发布了《中共中央、国务院关于加强国有金融资本管理的指导意见》(以下简称《意见》)。金融国有资本属于国有资本，但又不同于其他国有资本，其监管终于在顶层设计层面实现了突破。

《意见》明确了财政部和地方财政部门受国务院授权履行国有金融资本投资者职责。最后，对于国有金融资本投资者应由谁来履行监管职责的问题，给出了明确的答案。

财政部门作为履行国有金融资本出资人职责的机构，主要负责行使出资人的职权，维护和增加国有金融资本的价值。金融监管部主要负责各类所有制金融机构的外部监管，通过“风险管理、法人管理和准入管理”实现合规性和审慎监管的要求。

“过去相对宽松的金融国有资本状态将被终结。”国家金融与发展实验室银行研究中心主任曾刚在接受《时代周刊》采访时表示，这些意见涵盖了资本管理、运营、风险防范等方面。实施后，将对缺乏国有资本监管的国有金融机构的经营管理产生全面影响。

填写投资者的监管职责

“投资者的角色多年来一直处于模糊状态，在国有金融机构中履行投资者角色的政府部门也是多种多样的。”珠江三角洲一个地级市的国有金融机构负责人李红(化名)告诉《时代周刊》，他所在城市的金融机构是一家控股企业，隶属于SASAC。

在四大国有银行于2003年开始股份制改革之前，财政部是一家国有独资金融机构的投资者代表。

然而，随着四大银行股份制改革的推进，在国务院的安排下，中央汇金投资有限公司(以下简称“中央汇金”)向四大银行注资，中央汇金成为中国国有商业银行的投资者代表。

值得注意的是，中央汇金不开展任何其他商业经营活动，也不干预其控股企业的日常经营活动。仅投资于重点国有金融企业的股权，行使投资者的权利和义务。中央汇金已经成为国有商业银行的投资者，随着原有三方银行体系金融监管框架的形成，中国的金融监管体系也逐渐从行政化走向市场化。

然而，中央汇金“抛掉司库”的角色将很快面临挑战:由于国有金融资产不断扩张，投资者监管不足的问题日益明显。

曾刚在接受《Be》采访时指出，缺乏投资者监督带来的负面影响主要有两个方面:第一，在公司治理层面，如果投资者不明确，投资者的责任就无法明确界定，国家意志就无法在国有金融机构的运作中得到充分体现。也容易造成不可控制的风险事件；第二，由于缺乏对国有资本的监管，国有资本存在一些无序的发展和扩张，从而导致潜在的风险。

“如果一些国有金融企业盲目追求短期收益，甚至过度扩张股权或过度积累业务，将加剧企业面临的长期风险。”曾刚认为，通过明确投资者的责任，不仅可以监督金融企业的运作，还可以从源头上协调金融资源的布局，使金融更好地服务于实体经济。

财政部负责人在解释《意见》时也指出，财政部门明确履行国有金融资本出资人职责，可以有效解决国有金融资本缺乏整体战略布局、管理职责分散导致激励约束机制难以完善等问题。

该负责人在接受媒体采访时指出，过去，许多部门和机构从不同角度参与国有金融资产管理，但相应的职责不明确，导致“人人行使管理权，无人全面承担管理责任”的局面。不同的规则影响了管理效率和决策效率，不利于形成统一的市场环境。

本轮发布的《意见》明确指出，各级财政部门对履行国有金融资本投资者的职责负有主要责任，其职责包括“依法享有投资者参与重大决策、选择管理者和享受利益的权利”，以及以管理资本为主加强资产管理。根据需要，也可以委托其他部门和机构对国有金融资本进行分类管理。

坚持市场化原则

“选择各级财政部门承担起履行国有金融资本投资者职责的主要责任，可以感受到中央政府在本轮改革中对市场化原则的重视。”在接受《泰晤士报》记者采访时，李红指出，要保持市场监管的有效性，就必须避免“既是球员又是裁判”。

在履行国有金融资本投资者的职责时，如何区分财政部门和金融监管部门？财政部负责人解释说，金融部门投资者的责任和金融监管部门的市场监管责任在出发点、最终目标和作用机制上是不同的，不能混淆。

负责人指出，投资者的职责主要是行使投资者对国有金融资本的权力，承担保值增值的责任。金融监管部主要负责各类所有制金融机构的外部监管，通过“管风险、管法人、管准入”，达到合规、审慎监管的要求。

该人士还指出，金融监管部门承担着重要的市场监管职能，如果同时履行一些金融机构的投资者管理职责，将会影响金融监管的权威性、公平性和有效性，并容易引发道德风险。为避免利益冲突，应合理界定和明确投资者义务与金融机构市场监管的界限，明确市场监管与投资者义务的分离。

“这次改革的方向很明确。一是规范管理，二是坚持市场化原则。两者携手并进。”曾刚向《时代周刊》记者指出，改革的大方向是毫无疑问的。对于具体的业务，具体的资金准入和审批的调整是接受还是释放，取决于规范化管理和市场化的要求。

但是，曾刚同时强调，改革的实施需要财政部门和财务管理部门的协调，加强沟通、协调和信息共享。同时，中央和国家机关有关部委、各级财政部门和地方政府不应干预金融监管部门的监管，以确保“两个高峰”的独立性，实现我国金融的市场化运作。

优化配置模式

对于国有金融机构来说，投资者权益的维护一直处于“九龙治水”的尴尬境地。贵阳农村商业银行2017年年报显示，不良贷款率升至19.54%，资本充足率降至0.91%。

山东邹平农村商业银行2018年第一季度报告称，不良贷款率升至10.49%，资本充足率降至5.22%。这两家小型农村商业银行的不良贷款率反映了没有人关心金融机构投资者利益的尴尬局面。特别是在目前的杠杆状况下，一些不良资产逐渐出现，导致银行资本以惊人的速度流失。

李红指出，目前各级国有资产监督管理委员会的责任依据是2003年国务院国有资产监督管理委员会成立时的具体文件:“根据国务院授权，按照《中华人民共和国公司法》等法律、行政法规履行出资人职责，对中央企业(不含金融企业)国有资产进行监督，加强国有资产管理。”

“这里有两个最重要的问题。”李红告诉《时代周刊》记者，一个是作为出资人，而SASAC只管理非金融企业；另一方面，SASAC管理资产。但是，两者重叠，并且在金融国有资产监管方面存在空白色地带。

事实上，国有金融资本作为国家及其授权投资者直接或间接投资于金融机构形成的资本，在国家治理中发挥着重要作用。

“国有金融机构是服务实体经济、防范和控制金融风险、深化金融改革的重要支柱。他们是促进经济和金融良性循环和健康发展的重要力量。”一位在珠江三角洲从事国有银行管理超过15年的地区负责人向《泰晤士报》记者表达了深切的感受。

为了使国有金融资本在金融领域保持有效控制，而不是成为金融风险的爆发点，优化国有金融资本的配置模式就显得极为重要。

《意见》明确指出:“国有金融资本战略布局总体规划...合理调整国有金融资本在银行、保险、证券等行业的比重，提高资本配置效率，实现战略、安全和效率目标的统一。”

“目前，中国的主要金融资本大多集中在银行，仍以简单融资为主。”曾刚对《时代周刊》表示，虽然政府一直鼓励发展直接融资，但由于非银行金融机构比例较低，直接融资的发展一直处于弱势。

“随着非银行金融机构的作用不断上升，其在经济体系中的地位显著提高，预计国有金融资本将增加其在非银行金融机构中的布局；另一方面，面对国内金融业新一轮开放的大趋势，国有金融资本有必要加大重点领域布局，以应对海外资本的冲击。”曾刚告诉时代周刊记者。