从旧区改造到城市更新 上海旧改模式升级

本篇文章2748字，读完约7分钟

如何有效平衡旧区住房保障、历史风貌保护和城市更新之间的关系？

近年来，上海的旧改革步伐越来越快，旧的改革方案也在逐步优化。

“上海发展到今天，必须下大决心，下大力气，加快老区改造，突出重点，有所突破，切实改善老区困难群众的生活。”6月13日，上海市委书记李强到黄浦区老城厢区实地考察旧区改造进展情况。

6月27日，《中共上海市委关于面向全球展望未来提升上海城市能源水平和核心竞争力的意见》提出，上海应提升城市能源水平和核心竞争力。同时指出，下半年要改善民生，创新思路、方法和机制，改善基本生活条件，保障生活安全。

如何有效平衡旧区住房保障、历史风貌保护和城市更新之间的关系？对此，建筑与城市规划学院城市规划系教授邵勇在接受《时代周刊》采访时建议，首先要有一个明确的工作目标:兼顾改善居民住房和保护旧区历史风貌，兼顾社会、经济、文化和环境效益，而不仅仅是经济效益。因此，有必要制定一个新的评估标准，该标准不应基于被拆迁户的数量和被拆除的面积，而应基于修缮和改善的数量；其次，必须采取新的公共政策，如通过公私合作修复和改善旧房，以及研究“地方化”的公共政策；最后，我们应该采取精心策划和管理的方法。

停留、改变和拆除同时进行

2017年11月，上海市政府发布了《关于坚持保留、改造和拆迁，深化城市有机更新，进一步改善市民居住条件的若干意见》，提出了将有价值的旧房由“以拆迁为主”转变为“以保护为主”的原则，统筹规划，有序推进旧区改造和旧房改造。

根据上海市住房发展第十三个五年计划，在整个第十三个五年计划期间，上海市中心城区有240万平方米的二级旧房得到翻新，约有5000万平方米的旧房得到翻新和翻新。其中，2018年，上海将完成300万平方米旧房综合改造，惠及约6万居民。

关于如何解决上海现有资产改造问题，李强指出，要积极探索创新方式方法，深入研究拓展思路，坚持“政府主导、市场运作”的原则，调动市、区两级积极性，充分发挥市属国有企业的优势和作用。

上海市住房和城乡建设委员会秘书长吉娜表示，土地规划部门在个案基础上进行了政策创新，但规划和土地支持等管理规则需要进一步明确。吉娜认为，相关部门正在考虑根据实际情况对旧房进行简化、优化和提炼，并研究在实施中适当引入市场机制。

邵雍认为，上海存量资产的现状非常复杂，转型问题也非常复杂:存在产权不清、过渡用房、居住环境差、设施不完善等历史遗留问题；有更多的想法和目标，即优先考虑经济利益或考虑社会、环境和文化利益。不同的想法和目标会导致不同的工作方法和政策。例如，是否采取征用或公私合作、治理和分享的战略。特别是在上海，股票资产数额巨大，线索众多，矛盾突出。

对此，邵雍建议，首先应该有一个真正的思想转变。将“旧区改造”的提法改为“城市更新”。他说:“这不仅是一个术语上的改变，也是一个城市发展模式上的改变，也就是说，对腾空的土地进行‘拆除’,不再是一种城市发展的方式，而是对现有的功能和环境进行精细的筛选。它需要保护、保存、重建和拆除，需要适应性再利用，并且可以新建。这种有机更新不仅考虑到经济利益，还考虑到社会、文化和环境利益。”

其次，政策发生了真正的变化。积极探索适合上海旧区“有机更新”的公共政策，对公共政策进行更细致的研究，包括产权政策、修缮政策、租售政策、容积率转让或激励政策，鼓励混合功能政策，而不是简单的征收政策，以协调旧住宅区保护与发展的动态平衡。

最后，在技术和管理方面有了真正的变化。积极探索适合上海旧区保护利用的技术规范和管理模式。包括消防规范、道路交通规范、基础设施规范等标准及其管理。也就是说，有必要为旧区量身定做相应的标准和精细化的管理体系，而不是用新建的技术误导旧区，或者削足适履。

“在未来20年内，上海的城市更新需要从三个方面着手，以实现建设一个高标准的全球城市、五个中心和一个国际文化大都市的目标。”上海复旦大学(港股01385)规划与建筑设计研究院副院长、教授级高级城市规划师董晶在接受《时代周刊》记者采访时指出，首先，增量需要确定功能。工业仓储用地和农村居民点用地减少后该怎么办？工业仓储用地面积从2015年的839平方公里减少到2035年的320-480平方公里，农村居民点用地从2015年的514平方公里减少到190平方公里以下。大约800平方公里的土地需要被赋予新的功能；其次，存量需要确定目标，大量建设用地需要通过城市更新进行改造和升级，同时保持原有功能不变。这是一项在较大范围内建设用地的城市更新工作；三是修复城市更新过程中的生态环境，修复历史、文化、社会网络和15分钟生活圈，使经济、社会、文化和生态更新工作能够同步进行。

倾斜三基地与上海模式

晚上，大浦大桥区的灯亮了，大浦路38弄的海华花园和四栋31层的住宅楼从地面升起。

许多人从来没有想到今天的海化花园是26年前的“三个学习基地”。过去，棚屋里有很多危险的房子，狭窄蜿蜒的小巷，住宅建筑里没有厨房和浴室设施，人口密集，环境恶劣，污染严重，居民旁边住着20多家工厂，他们怨声载道。

“倾斜的三个基地”是上海旧改革的缩影。由于原卢湾区(现黄浦区)“协三基地”积极探索土地租赁形式改造旧区，走上了不依靠财政资金、不依靠社会资金大规模进行旧区改造的新路，真正的大规模旧区改造开始了。

“歇三基地是毛镝第一个出租的，也是第一个吃螃蟹的。它极大地推动了上海旧城改造的步伐，改善了整个上海城市面貌的变化和市政道路的变化。”前卢湾区住房办公室主任、卢湾区住房开发公司总经理高宝全作为见证人，留下了深刻的印象。

“倾斜式三基模式在这个时代具有积极的意义，极大地推动了上海乃至全国旧城改造的浪潮。然而，不加选择的使用也带来许多问题。”例如，邵雍提醒说，城市特色的破坏、城市特色的丧失以及突出的社区问题，“随着旧城改造的数量和规模不断增加，其负面影响也越来越明显。”与此同时，随着上海中心城市土地价格的上涨，这种模式越来越难以推广。”

值得注意的是，除了“倾斜三个基地”的经验之外，上海还有一些值得推广的经验。

其中，思南大厦的保护案例，通过非常细致的历史研究和价值判断、科学的保护规划、专业的历史建筑修缮和积极的活化利用，使原本破败的历史地段得以再生，成为上海新的文化地标——空，获得了社会、经济、文化和环境效益；通过居民、艺术家、保护专家和社区的共同努力，田子坊形成了一个自下而上的区域，不仅保留了上海人的生活条件，还具有创意旅游的功能。

“上海还有工业遗产的再利用，这不仅保留了上海工业发展的印记，也为这座城市提供了独特的城市景观和空文化网络。在不改变居住功能的前提下，布高里和李春阳的模式虽然还不成熟，但值得在这个方向上进一步探索。”邵雍总结道。