全国“两依”示范点建设的成都温江实践

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我们的记者韩清华·张莉

东临福建晋江，西临成都温江。

2012年，成都市温江区财政局作为我国中西部地区唯一的县级财政部门，被财政部选为全国财政系统依法行政和依法理财示范点建设单位。

如何将“两个依赖”付诸行动？彻底破解依法行政与金融业务的“两张皮”现象？经过几年的努力，成都市温江区财政局探索出了“完善决策机制、推进体制改革、完善内部控制制度、强化法治理念”的温江模式。

2016年10月，财政部法律法律司在温江区召开全国“二合一”总结会。业内专家表示，温江区财政局的“二合一”模式具有在全国范围内复制推广的价值。

2017年初，温江区传来好消息:温江区财政局荣获“六五全国法制宣传教育先进集体”称号，温江区财政局局长郭宪军荣获“先进个人”称号。

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四年来，温江区的金融保障能力明显增强。一般公共预算收入从2012年的25.03亿元增加到2016年的35.71亿元，年均增长10%，民生支出比重从54.76%增加到63.07%。

为进一步了解温江区财政局推进“两个依赖”建设的具体做法。2月22日，全国人大召开前夕，《中国经济时报》记者赴温江调研采访。

科学决策为依法行政奠定坚实基础

从中国共产党第十八次全国代表大会到十八届三中、四中、五中、六中全会，中国在时间和/或空.方面不断赋予“依法治国”新的内涵“两个依赖”是其内涵的具体体现。

“‘依法行政’和‘依法理财’密不可分，相辅相成。“两个附属”是依法治区的核心，是依法治国的基石。”郭献军对“两个依赖”工作有着独特的见解。

郭宪军告诉记者，开展“两个一”工作，首先要明确决策主体，制定工作规则，完善顶层设计。“与全国其他八个示范区不同，温江区是唯一一个经区政府批准开展‘两个属地’工作的示范区。”

温江区首先制定了《温江区委员会财政经济领导小组工作规则》，以区委书记为组长，市长、区人大常委会主任、CPPCC主席为副组长，定期对新增财政支出、财政专项资金分配、财政经济体制改革等重大问题进行科学研究和决策，使其更加直接、全面、高效地依法履行职责。在过去的四年里，他已经研究了26次重大金融问题。

温江区完善决策程序，狠抓“三大一大”，严格执行充分调研论证、决策风险评估、重大决策事项集体讨论决策、重要人员任免、重大项目安排、大额资金使用等决策程序。颁布《重大行政决策合法性审查条例》，对重大经济合同、重大行政决策事项和规范性文件的发布必须出具法律意见，行政决策必须符合法律法规。

这个项目应该完成吗？怎么做？如何使用这笔钱？温江区财政局创新决策方式，对部分措施不清、绩效不清的项目实行预算听证制度，建立公众参与、专家论证、政府决策的民主决策机制。从前期的努力到各方的参与，温江区财政局有效吸收了各方代表的建议，增加了许多与民生相关的新项目，如生态环境保护、食品安全、信息技术、医疗卫生等。在过去的四年里，共听取了17个项目的意见，收集了141条建议，审查并削减了770万元的资本预算。

体制改革为依法理财提供了保障

“‘金融’和‘政治’是有机结合的。金融是政治的基础，没有钱就没有政治。”在“推进机构改革，提高依法理财能力”方面，郭宪军解释说:“温江区通过‘财政’改革推进了‘政治’改革。”

郭宪军表示，温江区以财税体制改革为切入点，紧紧围绕建设服务型政府和公共财政体系的总体要求，千方百计做大做强财政收入蛋糕。

“过去，财政支出更多的是在过程中和事后监督。现在主要集中在赛前和赛后监督。通过搭建监控平台，宣传每一笔资金，参与各方监管，努力打造“法治金融、民主金融、民生金融、阳光金融”温江区财政局副局长严传军说。

温江区以制度建设为出发点，切实规范财务管理行为和财权运作，先后制定了56个与财务管理相关的规范性文件。完善预算管理、国库支付、专项资金、政府采购、财务会计、执法监督、信息披露、财务建设等内部控制机制。，基本实现基层金融监管体系的全覆盖。

针对部门支出预算编制不科学、不完整、执行过程中新增支出比例较大、审批流程不明确等问题，温江区制定了《成都市温江区新增财政支出审批管理办法》，规定了当年新增支出的情况、具体解决方案和审批流程，严格控制部门预算执行过程中“新增支出报告满天飞”的情况。2016年，区级部门新增支出项目68个，7168.48万元，分别下降59.02%和53.83%。

为解决各部门各行其是、涉税信息不能有效共享的问题，全国各省(市)、县率先启动了综合税务管理大数据信息共享平台建设。充分挖掘涉税信息的潜在价值，督促税务机关实现从“以票制税”到“以信息治税”的转变，确保依法征收所有税收。

针对区(县)级非税收入“分散、少、多”的特点，自2014年起，各征收单位均启用了非税收入征收信息平台，实施了“单位开票、银行征收、财政统一管理”的非税收入征收管理模式，消除了非税收入“体外循环”和“跑、冒、滴、漏”现象。自2014年以来，各预算部门共对194笔可疑资金支出进行了网上动态监控，监控金额达5248万元。共纠正和规范非税收入848万元，新增非税收入3000多万元。

2016年，制定了《关于成都市温江区实施新一轮财税体制的意见》，着力构建“民进基层、钱进基层、政策向基层”的新型乡镇和街道财税体制，充分调动乡镇和街道抓收入、节支出的积极性，实现区镇两级财政经济发展的双赢新局面。2016年底，镇(街)级税收收入达到9.6亿元，比2012年的7.25亿元增长32.49%；城镇(街道)财政总支出18.15亿元，比2012年的10.16亿元增长78.64%。

完善内部控制，使“两个依赖”落实“两个责任”

“主体责任”和“监督责任”的落实在温江区找到了答案。

距温江市20公里的寿安镇是温江区城镇街道办事处规范化建设的示范基地。按照“内控制度、硬件设施、信息化水平、服务能力、组织队伍”等“五个标准化”建设要求，实施了统一收支管理、部门预算、政府采购、国库集中支付等财务管理体制改革，实现了乡镇和街道财务预决算统一编制和上报、惠农资金统一分配、财政资金全程监管、村级财务管理规范化等目标，乡镇和街道财务管理水平大幅提高。

“除了标准化建设外，寿安镇还在三个方面实行了‘两个依赖’，即建立在建制度、建设队伍、开源节流、发现资金、用好资金、管好资金。”近年来，国家投入5亿元全面保护和改善民生。“两个依赖”让“法治”进入人们的头脑，让干部们有了更深的理解、更科学的决策和更有力的监督。寿安镇镇长向斌总结了“两个依赖”带来的变化。

在寿安镇北部，以花木产业为特色的闽江村，是“二合一”工作的典型代表。闽江村党支部书记陶循华将依法跑遍全村每一个角落。“村庄是社会的最小单位，是建设法治的重要组成部分。我们村每月进行一次逐层的法律学习，将法律法规融入农村生产生活。改变原来的“说话就是法律”的状态，把村民的钱用好，住好，用好，让村里的2278个村民有一种受益感。"

据了解，从2013年开始，温江区探索实施村(社区)“一案一议”公益奖励的竞争机制，彻底改变了原来的平均分配方式，将资金用到了群众最关心、最需要、最有效的地方。四年来，共评估申报项目182个，淘汰项目36个，启动实施项目146个，安排奖励资金1102万元。

为保证村级公共资金的使用效果，温江区积极探索民主监督方式。资金使用实行“一卡一账一表”的舆情收集机制，完善“负面清单、项目备案审查、项目效果评估”三要素分配制度。四年来，安排资金1.8676亿元，促进了资金的规范使用和高效运行。

法治建设使阳光民主被充分覆盖

“依法行政、依法理财”的核心是体现“法”，坚持学法教法，树立法治意识。首先，领导小组带头学习法律。温江区财政局每年发布《党组(中心组)集体学习法实施方案》。在过去的四年中，它学习了42次新预算法、会计法和其他法律法规，并举办了10次关于法治的专题讲座。

为基层普及法律。我们开展了“法律七进”、“送法下乡”、“结对社区”等26次普法活动，宣传效果良好。到目前为止，温江区财政局在“三五”、“四十五”、“五五”期间连续获得财政部法制宣传教育先进基层单位。

学习和理解法律是基础，依法使用法律是基础。一是温江区要依法理财。自2012年以来，按照国务院厉行节约的要求，严格控制“三项公共资金”的预算，“三项公共资金”连续四年下降30%以上。二是执法守法。四年来，我们共清理出64个行政权责清单，严格按照规定行使财权、履行职责；严格开展政府部门和其他服务对象的财政收支监督和会计信息质量检查，全面实施整改。

自2013年以来，温江区一直对外开放，并积极接受监督。政府门户网站已用于推进财政总预算(决算)、部门预算(决算)和“三公”资金的信息披露。在过去的四年中，全区283个单位的全部公共预算财政拨款支出都已细化并向项目级科目披露。根据该法，根据申请披露的130个事项已经完成，没有信息披露答复被复议撤销或法院败诉。

成都市温江区自“两个一”工作实施以来，着力推进法治政府建设，将地方财政部门的具体做法与财政部推进“两个一”工作的顶层设计有机结合，形成了上下衔接、点面均衡发展、全面提升的工作新格局。从源头、管理、执法和监督等方面构筑了反腐败和反变革的防线，构建了新的社会治理体系，为依法治国进行了有益的具体实践。

“两个依赖”的工作只有一个起点，没有终点。这是一个永无止境的改革实践。”郭先军说道。