这个模式实现了三个“多”——从中建华东实践看PPP模式推进城市轨道交通建设

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上图，徐州地铁三号线站主体结构施工人员正在绑扎钢筋。(数据图片)

左图为工人在徐州地铁1号线盾构井组装盾构管片。(数据图片)

随着城市的快速发展，对基础设施建设提出了更高的要求。发展公共交通对控制交通拥堵非常重要，地铁以其载客量大、方便、无污染等优点成为许多城市居民的共同期待。

近年来，中国越来越多的城市被批准修建地铁，一些已经有地铁的城市也批准了新的线路。城市轨道交通需要大规模的资本投资。如何更好地解决包括城市轨道交通在内的城市基础设施建设的融资问题？通过公私合作(ppp)模式引入社会资本可以有效缓解融资困难，因此在地铁建设融资过程中得到越来越多的应用。

新模型解决了多个问题

近日，记者来到位于江苏省徐州市的中国建设华东投资有限公司，了解其与政府的合作以及运用ppp模式促进徐州轨道交通投资建设的情况。

在传统的融资模式中，无论是政府通过向银行贷款和发行债券进行融资，还是bot(建设-运营-转让)模式，所有者都只是政府。无论是偿还银行贷款，还是收回bot模式下项目建设和运营所需的项目所有权资金，都完全由政府承担。在ppp模式下，社会资本进入，政府和社会资本合作投资基础设施建设和运营，可以大大减轻政府的融资压力。

中国建设华东投资有限公司总经理宋轩介绍，徐州轨道交通在建的三条线路中，1号线和3号线采用ppp模式，由中国建筑工程总公司和徐州市政府共同投资。中国建筑工程总公司也成为中国第一家在同一城市投资建设两条完整地铁线路的中央企业。

以徐州地铁3号线为例，徐州城市轨道交通3号线全长18.3公里，总投资估算为135.28亿元。计划于2016年9月开工，2020年10月竣工，总工期为4年。

宋轩介绍说，徐州铁路公司受徐州市人民政府委托，与中国建设联合组建项目公司。在总投资135.28亿元中，注册资本占总投资的20%，即双方需先投资约27.06亿元。根据协议，中国建设集团公司和徐州铁路公司(即政府)以22: 78的比例共同完成出资，双方通过银行按揭筹集剩余资金。

徐州地铁1号线和3号线项目不仅通过ppp模式拓宽了资金来源，还创新性地引入了可持续管理的理念，进一步减轻了政府财政投入的压力。徐州城市轨道交通有限公司副总经理龚维元介绍，徐州地铁3号线项目合作期限为ppp协议生效之日起25年，轨道交通设计寿命为100年，因此轨道交通理论效益为100年。按照一般的bot模式，在合作期结束时，政府应该全额支付给合作企业。然而，发挥百年效益的基础设施在执政的前25年由政府全额支付，存在着时间期限不匹配、代际政府不公平等问题。

因此，双方同意项目公司应保持一定的资产负债比例，中国建设方应保持至少1亿元的投资，直至ppp合作结束。龚维元表示，这种模式可以有效弥补当前财政投入的不足，减轻当前财政支出的压力，平稳全年财政支出的波动，防范和化解政府债务风险；同时，也满足了轨道工程可持续运行的客观需要。

企业提高质量和效率的方法有很多

在ppp模式下，政府的融资困难有所缓解，参与投资的社会资本如何获得应有的回报？宋轩介绍说，在ppp模式下，中国建设的效益主要包括三个方面:

第一，中国建设集团公司投资的21亿元人民币有双方约定的固定收益；

第二，中国建设集团获得承包商资格，获得总承包管理费和工程承包利润；

三是除上述建设项目公司外，徐州地铁三号线创新性地采用了“网运分离”的模式，将分别成立建设项目公司和运营项目公司两个项目公司。建设项目公司可以通过出租空手术室向运营项目公司收取租金，同时也可以从政府获得门票收入和相关补贴。

在徐州地铁三号线项目中，中国建设集团不仅参与了建设维护项目公司的投资，还参与了运营维护项目公司的投资。在运营维护模块中，中国建设股份有限公司将以5亿元的额度参与运营公司在“网运分离”模式下的ppp合作投资，并从政府的可行性缺口补贴中获得相应的投资回报。

宋轩坦言，ppp模式有机会让中央企业和政府成为联合投资者。过去，工程施工企业的利润大部分来自施工总承包。在激烈的市场竞争下，利润率是有限的，所以企业必须找到另一种实现转型升级的方式(Aiji、净值、信息)，找到更好的盈利方式。通过ppp模式，企业可以实现从施工总承包到投资者的角色转换。通过投资带动承包，企业不仅可以获得投资收益，还可以在激烈的竞争中获得承包工程的权利，获得施工承包收益，实现企业的正常经营。

事实上，ppp模式的应用不仅在城市轨道交通领域逐步推广。宋轩介绍说，中国建筑华东公司最近在江苏省赢得了地下公用隧道和公路项目的投标，这些项目都是以ppp模式进行的。值得一提的是，由中国建筑华东公司和徐州市政府共同组建的地下管廊项目公司不仅要负责项目的融资和建设，还要负责项目的运营。宋轩表示，向运营服务提供商转型也将是企业的一个重要发展方向。

实现政府、企业和社会的双赢

中国建设华东投资有限公司副总经理熊思民认为，在轨道交通建设过程中，ppp模式可以结合政府和企业的融资优势，双方可以利用有限的资本合作扩大优势，实现互利共赢，带动大项目，加快大型基础设施建设项目的进度。以中国建设为例，三家著名的国际信用评级机构授予中国建设世界最高信用评级。有了这样的评级，贷款在利率和资本可用性方面就有了优势。

事实上，企业通过ppp模式进入基础设施建设投资领域，不仅解决了融资渠道问题，还通过中央企业的信用传导降低了融资成本。但熊思民也提到，企业和政府都将严格注意防范可能出现的金融风险。

中国建设华东有限公司副总经理丁正全表示，过去的基础设施项目普遍实行分段招标。一条道路或一条轨道交通线被分成许多段，由业主投标，不同的施工单位负责施工任务。徐州地铁1号线和3号线采用ppp模式，中国建设华东投资有限公司既是投资者又是建设者，可以实现一条线的整体管理。与传统的分标多单位参与建设的模式相比，更有利于降低政府管理成本，发挥中国建设对大型项目的管理优势。

就政府而言，在财政资金短缺的情况下，ppp模式可以在政府和企业共同投资和平等合作的条件下吸收社会资本，大大缓解政府的财政压力。

而且，ppp模式可以给政府带来很多变化，其意义深远。在龚维元看来，ppp也是政府职能转变的一个重要方向。Ppp模式实现了在政府决策中从零开始引入经济成分。当政府作为投资主体进行经济活动时，往往带有浓厚的行政色彩。企业投资it，企业和政府合作。企业自然有权在促进基础设施项目建设和运营方面发言。相关的政府决策需要更贴近市场，并引入更科学的计算方法。Ppp模式也从零开始实现了公开市场运作。过去，政府作为行政权力的执行者，领导项目招标并做出决策。引入合作企业后，一切都要面向市场，这样可以使项目推广过程更加公开透明。

[调查笔记]

城市轨道交通的建设不仅需要大量的投资，而且需要持续的资金保障来运营和维护。城市轨道交通建设资金的主要来源是政府财政资金和间接融资，运营主要依靠财政补贴。这给地方政府带来了巨大的财政压力。在轨道交通建设快速发展的过程中，解决建设和运营的融资问题已经成为轨道交通可持续发展的关键问题。

城市轨道交通投融资创新巨大，通过ppp模式引入社会资本是一个重要方向。Ppp模式有利于政府与社会资本之间形成公平的合作关系，有望成为政府职能转变和权力下放的重要推动力，同时也能给社会资本带来新的发展机遇。因此，在基础设施建设领域推广ppp模式势在必行。

从中国建设华东投资有限公司的实践来看，ppp模式可以作为促进企业战略转型的重要起点。过去，主要从事基础设施建设的企业主要通过招标获得项目施工承包收入。这部分市场竞争激烈，收益有限。Ppp模式可以促进这类企业从单一的项目建设主业向建设、投资甚至运营等多种经营模式的转变，拓宽企业的利润渠道，有利于企业的可持续发展，使企业做大、做强。

机遇总是与挑战并存。政府和社会资本之间的合作需要仔细的核算和相互的考虑。在实践中，曾出现过企业资金周转不畅，导致合作失败的情况。同时，有人认为企业和政府是平等的合作伙伴，政府应该严格按照合同行事，不应该滥用行政权力拖欠合同款项。

近日，中国证监会和国家发展改革委联合发布《关于在传统基础设施领域推进政府-社会资本合作(ppp)项目资产证券化的通知》，积极推动符合条件的ppp项目通过资产证券化实现市场化融资。这对公私伙伴关系参与者有很高的要求，要求他们具备足够的财务知识。

ppp没有固定的模式，不同的项目有不同的资本比率和回报，因此需要不断创新。从中国建设与徐州市政府合作的经验来看，他们之所以能够在遵守相关政策法规的同时，创造性地提出一些新的合作模式和运作思路，与中国建设华东公司和徐州轨道交通公司的管理者具有深厚的金融知识不无关系。因此，在基础设施领域推广ppp模式迫切需要金融等专业人才的培养。

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在公共服务领域推广ppp模式是党中央、国务院确定的一项重大改革任务。Ppp不仅是一种融资方式，而且承担着推进体制机制改革、提高执政能力的使命，已经成为影响全局的重大改革举措。自2013年底以来，中国公私合作改革有序推进，取得积极成果。

财政部副部长史耀斌介绍说，近年来，ppp制度不断完善。财政部牵头制定了《公共服务领域推进ppp模式的指导意见》，发布了《ppp项目财务管理暂行办法》，会同相关部门发布了《市政公用事业和水污染防治领域推进ppp模式的实施意见》。地方各级财政部门也因地制宜地出台了一系列制度规范和实施细则。

与此同时，在示范项目的指导下，许多公私伙伴关系项目已经实施。三年来，中国先后启动了三批745个ppp示范项目，计划总投资规模达1.95万亿元，涉及几乎所有公共服务领域。同时，建立示范项目跟踪指导、对口联系和动态调整机制，继续对示范项目实施嵌入式全过程管理，确保示范项目的规范实施，真正成为经得起考验的“样板”和“标杆”。

在过去三年中，中国实际上增加了对公私伙伴关系的支持。财政部门积极探索财政资金激励社会资本和财政资金参与ppp项目的有效途径，出台ppp项目“奖优罚劣”政策，安排80亿元资金支持符合条件的新示范项目和地方融资平台公司股份制改造项目。给予奖励；支持符合条件的ppp项目申请经济适用房项目补贴贷款等政策支持。公私伙伴关系信息基础设施得到进一步巩固。

目前，ppp改革已经进入深水领域，面临一些亟待解决的“瓶颈”问题和挑战。在一些地方，观念转变还没有到位，投资和gdp增长都是片面追求的。ppp模式的应用范围被任意扩大和泛化，甚至一些纯粹的商业项目都与ppp模式有着千丝万缕的联系，社会资本被承诺过高的回报率。同时，民间资本的参与率不高。原因如下:第一，一些政府错误地认为民间资本具有不可控性和风险性，与民间资本的合作将面临来自审计和舆论的巨大压力。第二，对私人资本权益的保护不够。ppp项目的合作期限相对较长，民间资本担心合同无法正常履行。第三，需要培养私人资本的能力。目前，除了污水处理、垃圾处理等成熟产业外，许多领域，尤其是交通领域，缺乏能够承接ppp项目的民间资本，这客观上造成了国有企业尤其是中央企业主导的现象。

(编者:梁