国土规划纲要描绘美丽国土新愿景

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与刚果民主共和国的高端访谈

本报记者周

最近，国务院发布了《全国土地规划纲要(2016-2030年)》(以下简称《纲要》)，这是我国第一个涉及land /きだよ的土地开发与保护的战略性、综合性、基础性规划。值得注意的是，该纲要还对严格遵守18亿亩耕地红线、有效控制新城镇和新开发区无序扩张作出了具体规定。国务院发展研究中心社会发展研究部巡视员林家斌在接受《中国经济时报》记者专访时表示，国家土地规划是国家中长期发展战略的具体体现，土地规划的编制和实施是促进资源合理利用、高效生态保护、集约发展和区域协调发展的有效手段。《纲要》的许多内容值得关注，将对空土地开发、保护和整治的各项活动起到引导和控制作用，对缓解人地矛盾、促进全面发展、协调发展和绿色发展起到重要的顶层设计和“路线图”作用。

《纲要》强调尊重、顺应和保护自然的生态文明理念

中国经济时报:这次发布的《纲要》信息量大，亮点多。在你看来，最值得注意的内容是什么？

林加斌:作为我国第一个公布实施的国家土地规划，《纲要》的许多内容都值得关注。我最关心以下五点。

首先，在规划的总体思路中，突出了尊重、适应和保护自然的生态文明理念，生态环境保护和资源高效利用是规划的核心内容。首先，在“基本情况”一章中，对资源约束加剧、生态环境压力加大的客观情况进行了全面而具体的描述。《指导思想》部分指出，要“大力推进生态文明建设，坚持人口、资源、环境的平衡，实现经济效益、社会效益和生态效益的统一，加快土地开发利用方式的转变，全面提高土地开发质量和效益”。《基本原则》的第一段都与资源和环境有关。《纲要》提出了11项主要规划指标，其中10项与资源和环境有关。其中，五个约束性指标都是保护资源和环境的目标。

其次，在土地开发的重点方向上，提出依托主要交通干线和综合交通网络，积极培育土地开发轴线带，推动形成多中心网络土地开发新格局。除了重点推进丝绸之路经济带建设和长江经济带发展外，还指出了8个发展轴带，包括沿海轴带、京哈-景光轴带、京九轴带、鲍鲲轴带、陇海-蓝欣轴带、长江经济轴带、沪昆轴带和京兰轴带。特别是要着力培育东西发展轴线，推进沿海地区向内陆地区的土地开发，加快缩小地区差距。

第三，在“推进城镇化发展”部分，提出“控制生产空空间，降低工业用地比重，提高工业用地投入产出效率；适当增加空居住用房，合理保障城市居民的居住用地”，这是针对我国城市土地利用中存在的问题而提出的。

第四，提出了构建国家土地保护“五类三级”格局的重要思想，即根据环境质量、人居生态、自然生态、水资源和耕地资源五大资源环境主题，区分保护、维护和恢复三个层次，按照资源环境主题实施全球分类保护。对于开发强度高、环境问题突出的开发聚集区，应实施空气、水和土壤环境质量保护；对于人口和产业集聚趋势明显、人居生态环境问题逐渐显现的其他发展集聚区，应实施人居生态保护；对重点生态功能区，实施自然生态保护；对于水资源供需矛盾比较突出的地区，要落实以保护水资源为主题；在优质耕地集中的地区，要以保护耕地资源为主题。这一思想提高了生态环境保护的针对性和可操作性。

五是高度重视海洋生态环境保护和合理开发利用，提出了“构建良性互动的陆海发展格局，提高海洋资源开发能力，加快海洋强国建设”的政策和具体目标，设立了“加强海洋生态环境保护”栏目。这是过去土地开发利用和保护相关文件中比较薄弱的一个环节，这次得到了加强，非常必要。

《纲要》将在缓解人地矛盾、促进全面发展、协调发展和绿色发展方面发挥重要作用

中国经济时报:虽然中国幅员辽阔，资源丰富，但人口众多。随着经济社会的发展，土地资源尤其是建设用地日益稀缺，人地矛盾日益突出。与此同时，粮食安全问题和生态环境问题日益突出。《纲要》对于解决这些矛盾和问题的意义是什么？

林家斌:国家土地规划是国家中长期发展战略的具体体现。它是促进资源合理利用、高效生态保护、集约发展和区域协调发展的有效手段。日本、德国、英国、韩国等人口密度高、人地关系相对紧张的发达国家都非常重视土地规划。

大纲的编写持续了几年。在充分认识资源与环境、把握未来发展趋势的基础上，对土地开发、资源与环境保护、土地综合整治和保障体系建设等进行了统筹安排。提出了实现生态环境保护和资源高效利用的相关目标和途径。《纲要》将对空土地开发、保护和整治的各项活动起到引导和控制作用，对缓解人地矛盾、促进全面发展、协调发展和绿色发展起到重要的顶层设计和“路线图”作用。

保持18亿亩耕地红线，保持粮食基本自给，是国家的重要战略选择

《中国经济时报》:此前，国内一些专家表示，没有必要保持18亿亩耕地的红线，但这一次，《纲要》明确指出，到2030年，耕地总量将保持在18.25亿亩以上。你觉得这个怎么样？

林加斌:守住耕地红线的实际意义是确保国家粮食安全。作为世界上人口最多的国家，保持粮食基本自给(粮食自给率约为95%)是国家避免粮食短缺引发社会动荡的重要战略选择。“十一五”规划首次提出“18亿亩耕地红线”。其背景是快速的城市化和工业化，特别是“开发区热”，导致耕地大量被占用，从而导致国家粮食安全危机。18亿亩的数字，一方面来自对粮食产量和未来粮食需求的逆向计算，另一方面，根据当时的可用数据，中国的耕地面积为18.31亿亩。

2013年底，国家公布了第二次全国土地调查的主要数据结果。结果表明，中国耕地面积为20.31亿亩。然而，只有18亿亩耕地适合稳定利用。书中新增的2亿亩耕地，大致相当于下列条件下的耕地面积之和:位于东北和西北地区最高洪水位控制线以内的林区、草地和江河湖泊，以及25度以上的陡坡地，其中相当一部分需要根据退耕还林、还草、退耕还林的总体布局逐步调整；相当数量的耕地受到中度和重度污染，其中大部分不适合耕种；还有一定数量的耕地，由于采矿塌陷和过度开采地下水，破坏了表土，影响了正常耕作。但是，可以看出，“十一五”规划中提到的18亿亩耕地红线是一条充满危机感的红线，而目前的耕地红线更具有积极后退和留有余地的意义。