改进人民银行同级审计工作的思考

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与“上层审查”相比，许多文献充分证明了狭义的同行审计的特殊性，其共识可归结为两点:一是双方行政级别相同，难以实施审计；第二，即使执行，效果也不令人满意。例如，人们普遍认为内部审计的同行监督在独立性上弱于其他审计形式，这直接影响了审计的有效性。一些专家认为，内部审计人员在报告(同级)审计中发现的问题时，不仅要满足上级行“深入调查、全面报告”的审计要求，也不能过多披露存在的问题，尤其是实质性的实际问题，只回避重要问题，反映一些无关紧要的问题。

多年的审计经验表明，在选择的前提下，内部审计部门更倾向于“上下审计”。即使是同行审核，其难度和实施效果也远不及“上下审核”。那么避免同行审计的直接后果就是“灯下的黑暗”，即与审计机构具有相同行政级别的审计对象可能处于没有审计监督的真实空区。对于具有多个级别的组织来说，即使真正的空域可以通过“上层审查和下层审查”逐层压缩，仍然会有最高级别无法覆盖的审计对象。由此可见，同行审计现实的弱化不仅影响了审计部门所在组织的健康运行，也制约了审计部门职能的充分发挥。因此，本文也以狭义的同行审计概念为出发点。

中国人民银行同业审计工作的实践与成效评估

在中国人民银行内部审计实践中，同行审计作为一个特殊的范畴并没有得到明确的制度安排，所有与同行审计相关的规定一般都是与“上级审计和下级审计”相结合的，但这并没有阻碍各分行积极探索和开展同行审计的积极性。特别是作为中国人民银行辖区内最大的分支机构，Xi分行积极适应总行审计思想的变化，结合自上而下加强审计工作要为同级党委服务的理念，切实推动同级审计工作向深度和广度发展。

(a)系统概况。《中国人民银行内部审计工作制度》是中国人民银行各级内部审计部门的“总纲”。在整个体系的33个具体内容中，没有关于“同行审核”的特别规定，但第11条间接规定了同行审核也是内部审计部门的基本职责之一。因此，《中国人民银行内部审计操作规程》也没有“同行审计”的特殊表述，而是将同行审计的相关要求概括为“较低审计层次”的内容。

中国人民银行内部审计主体体系中没有单独安排同行审计的原因是:第一，从本质上讲，从审计理念到审计流程，从审计方法到审计手段，同行审计与下级审计是一致的。第二，没有必要在制度安排上作出特别规定来处理同行审计的困难，因为造成困难的原因更多的是由于审计部门的不情愿和恐惧。第三，人为引入两套高度相似的制度体系不仅容易导致制度体系的混乱，还会加剧制度实施的复杂性。

(二)实践概述。由于内部审计部门内部监督的特殊性，内部审计部门的上、下级与不隶属的同级分支机构之间关于审计项目发展的信息几乎是不对称的。据笔者了解，近年来，总行的同行审计主要集中在中国人民银行直属企事业单位。同时，各级分行也积极探索开展同行审计的有效途径。主要表现如下:第一，审计类型涵盖所有。各级分行开展的同业审计几乎包括现有的常规类型，如绩效审计、离任审计和专项审计。第二，审计对象覆盖面广。根据Xi分行2016年10月的调查，按照中国人民银行的层级顺序，参与同级审计年度的部门占部门总数的比例自上而下逐步增加。特别是对于下属机构很少或没有的分支机构，同级审计是“主要业务”。第三，审计结果有许多变化。以Xi分行为例，辖区内各级内部审计部门不仅按照要求汇总上报同级审计结果，还广泛采用通报审计结果、监督监督、数量淘汰制度、经济处罚责任等多种方式。，加大对审计结果的转化和应用。尽管在此期间被审计部门讨价还价，但各种业务得到了规范，部门治理得到了加强，组织价值在一定程度上得到了提高。据统计，2015年全年，与2016年前9个月相比，同级审计项目占项目总数的比重从44.2%上升到56.45%。

(3)有效性的总体评价。取得上述成绩的原因主要有三个方面:一是在2016年内部审计工作会议上，中国人民银行行长助理章小蕙和内部审计司司长洛瑞分别提出了加强同行审计的明确要求，明确了在顶层设计中加强同行审计的重要性和紧迫性。二是根据实际情况，制定了有针对性的制度措施。例如，Xi平安支行及时下发了《中国人民银行Xi平安支行关于进一步加强同级审计监督的意见》，结合辖区实际情况，从优化同级审计环境、注重审计工作质量、明确规划任务重点、加强人力资源配置等四个方面努力解决同级审计实施中存在的问题，起到了必要的激励和引导作用。三是各级分行把加强同行评议作为服务同级党委的重要“抓手”。中国人民银行2016年内部审计工作重点强调，各级内部审计部门要为同级党委提供更多服务。为了满足这一要求，加强同级审计是审计部门的必然选择。

纵观2016年中国人民银行内部审计工作，已形成了加强同业审计的良好格局。然而，仍然难以掩盖同行审计的“痼疾”。例如，许多被审计部门仍未对同行内部审计给予应有的重视，内部审计部门审计方法的滞后和手段的缺乏导致审计质量低下，“一刀切”的内部绩效考核模式难以保证审计部门独立、超脱的职能定位。这些问题往往导致内部审计部门在履行职责时所面临的尴尬局面，即“难以表示尊重、难以推进、难以鼓掌”。

关于改进中国人民银行同级审计工作的建议

同行审计作为一种在理论上无需讨论但在实践中值得关注的审计模式，其独特性或难度在于两者的同一层次和相关利益。基于此，在许多带有浓厚行政色彩的行业中，空白区的业务监管是由于缺乏同行审核造成的。幸运的是，自2016年以来，中国人民银行(PBC)明确提出要加强同级审计监督，以鼓励各级内部审计部门更好地为同级党委服务。为了充分发挥同行评议的力量，我们必须正视同行评议的内在矛盾和一年来实践中出现的新问题。以下建议应引起足够的重视:

(1)将银行级领导作为同级审计项目组的“平台”作为规定内容，可以打破同级审计各方同级形成的权力平衡。通过确认银行层面的领导参与整个过程或至少参与审计项目进入会议，可以在一定程度上增强审计团队的权威，削弱被审计单位在审计合作中的消极态度和反对意见。特别是在确定审计结果的过程中，银行领导的参与可以大大减少审计方之间的博弈过程，提高已核实事实的保留率。进一步探索由“一把手”统一管理内部审计部门，使内部审计工作真正实现行长负责制。这一建议的可行性在于，内部审计部门是中国人民银行各级唯一的主要业务监管部门，其作为“健康医生”的天然职责决定了其直接向“最高领导”负责，使审计结果能够发挥整体作用。

(二)更多地应用计算机辅助审计系统将有助于削弱人为因素对同级审计工作的干扰。从源头上看，同行审计的难度主要是由于审计人员的心理因素造成的，他们担心项目会影响到部门和个人的利益。为有效解决这一问题，更多地应用计算机辅助审计系统是有效途径之一。以中国人民银行开发的“内部审计计算机辅助审计系统”为例，虽然该系统目前只导入国库部门的相关业务数据，但通过系统应用确认问题时，一般很容易与国库部门达成一致，因为系统提供的线索和事实的客观性和准确性是审计单位无法质疑的。通过引入更公平的技术手段来弱化人性的缺陷，与提升军事武器装备以增强战斗力是完全一样的。从Xi分行近年来开发的五个审计辅助业务系统(涵盖风险评估、财务预算、质量评估、货币发行、现场管理、问卷调查等)来看。)，在同行审计中为审计师提供有效支持的积极效果正在逐渐显现。

(三)切实加大审计结果的转化和应用。近年来，中国人民银行强调要加强审计结果的转化和应用。这不仅符合内部审计部门的内部要求，也是内部审计部门更好地为同级党委服务的重要出发点。各分行应至少从两个方面采取行动:一是超越以往“碎片化”的审计结果，从更高的层面和视角对以往不同领域的同级审计报告进行全面审计和分析，从提高全行治理水平和增加组织价值的角度为同级党委提出更具建设性的管理建议。第二，在这一层面的评估框架中，包括内部审计在内的监管部门应探索量化评估标准，主要内容包括发现多少问题、防范风险和避免多少损失、提出多少有益建议等。，鼓励监察部门大胆履行职责，使第三道防线的作用更加突出。

(四)加大专业培训力度，切实提高审计人员的专业技能和素养。同行审计在一些单位发挥的作用较弱，其核心制约因素是审计人员缺乏必要的专业技能和素养。要解决这个问题，我们必须持之以恒，增加专业培训。一是继续坚持系统培训，特别是鼓励基层行内部审计师充分参与总行内部审计部远程培训课程，及时更新和拓展知识框架和能力视野。第二，在组织本级培训时，除了邀请系统的高层次教师外，还要适当加入政府审计部门和权威会计师事务所专家的教学内容，重点加强审计人员的专业素质。第三，探索并实施基层银行内部审计师参与上级银行审计项目评估的评分制度，鼓励“边做边学”，并将评分数作为评估内部审计师的重要指标之一。

(五)完善内部审计部门评估模式。以Xi分行辖区内各级单位普遍采用的目标责任制为例，在内部审计部门的考核结果中，被审计单位得分权重较大。该模型的缺陷在于忽略了监督人和被监督人之间的内在矛盾，即内部审计部门的审计发现越多，越不利于被审计单位的评估和评价，反之，通过评估和打分应用于内部审计部门时，越偏离客观工作绩效。特别是与其他小口径监管部门(如岗位监管中心)相比，作为全口径业务监管的内部审计部门，其尽职程度往往与评估结果负相关。因此，将监管部门的工作提交党委直接评估，不仅符合制度明确要求的行长负责制的内涵，也有利于内部审计部门从全球视角大胆开展工作，自觉提升组织治理水平和法律价值。其次，改革现行“一刀切”的考核模式，建议履行监管职责的部门以监管结果的数量和质量为主要考核标准，同时大幅提高银行级领导的考核评分权重，降低被监管部门的考核评分权重。这一变化使监察部门的评估权成为掌握情况的决策层的责任，这不仅增强了监察部门的话语权，也有助于它更好地为同级党委服务。

(作者是中国人民银行Xi分行副行长)

将银行级领导作为同级审计项目组的“平台”作为规定的内容，可以打破同级审计各方形成的权力平衡

更多地应用计算机辅助审计系统有助于削弱人为因素对同级审计工作的干扰

切实加强审计结果的转化和应用

加强专业培训，有效提高审计师的专业技能和素养

完善内部审计部门的考核模式

制图龚