洞庭1.8万米矮围 13天全拆除

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10年来，一家私营企业主在洞庭湖上先后修建了1.8万米长的低围栏和3个控制闸，形成了3万亩的私人围湖。湖南省委、省政府多次进行了严格整顿，但只取得了部分成效。今年5月底，生态环境部成立了一个检查组，对这一问题进行专门检查。在13天内，所有的低栅栏和控制门都被拆除了。如何建造一个私人湖泊。为什么低周界不能被移除？如何加强未来规划，让洞庭湖回归清水？

被称为“长江之肾”的洞庭湖，是中国乃至世界的重要湿地。在东洞庭和南洞庭的交汇处，一个约3万亩的湖洲被河水冲走，横跨湖南岳阳、益阳、沅江、湘阴等县市。这片被当地人称为夏塞湖(603883)的湖洲既是芦苇场又是天然的湖泊场。

10多年前，一位曾经在夏塞湖上做芦苇生意的私营企业主，先后投资近2亿元，非法修建了18692.6米长的矮墙和3道控制门。这种巨大的低矮围隔将湖州水域与洞庭湖隔开，影响了湖区的湿地生物多样性和洪水流量。自2014年以来，湖南省委、省政府多次下令整改，相关市县也采取了一些行动，但只取得了部分成效，没有从根本上解决问题。

今年5月底，生态环境部组织检查组对这一问题进行了专项检查，指出有关地方和部门存在整改工作长期滞后、低层围墙拆除流于形式、验收不合格、申报不实、工作松散不切实际等问题。在专项检查组进驻期间，湖南省、益阳市和岳阳市迅速启动了对违法低层建筑的综合拆除工作。“拆除”的艰难战斗持续了13天。到6月中旬，夏塞湖被淤泥堆积的矮墙和调节水位的水闸全部被拆除，结束了它对洞庭湖长达17年的占领。

当地监管薄弱，私人银行建在湖边

蜿蜒的曹尾河自西向东流经沅江市，下赛湖以北的河段称为雷驰溢洪道，是汛期泄洪的重要渠道。6月27日，记者从雷驰溢洪道的渡船上登上了夏塞湖北部。环顾四周，艾薇已经被夷为平地。艾薇北部水闸拆除后，内湖与溢洪道相连，夏塞湖基本恢复原貌，并入洞庭湖。

简而言之，短围是一个人工大坝。被拆除的下塞湖艾薇是洞庭湖最大的私人建造的艾薇。建造者的名字叫夏顺安，他住在沅江市路虎芦苇农场，在下赛湖对面。

夏顺安在接受媒体采访时承认，在元江水利局的询问下，他从2001年开始修建堤坝和围栏，在里面植树养鱼。大堤建设始于2012年，第二年秋天，凸起的排土场和转运道路相继“封闭”成一个环，湖泊基本形成。据水利部门调查，外围堤周长1.8万余米，堤高33.5米至35.5米，顶宽8米至15米，底宽约80米。

据记者调查，夏塞湖沅江地区的土地所有权和经营权属于沅江市路虎芦苇场。自2001年以来，夏顺安先后与路虎芦苇场签订了相关协议，先是承包巍山，后转为租赁湖州。根据双方于2011年签订的《夏赛湖湖州租赁合同》的补充协议，本合同将于2040年3月31日完成。

通过查看这些合同，记者发现，2011年之前，夏顺安与路虎芦苇场签订的合同或协议并未涵盖湖周，但2011年签订的补充协议明确表示，如果夏顺安擅自在湖州进行提岛、环湖等土建、水利工程建设，路虎芦苇场有权单方面终止合同。同时，夏顺安与湘阴县湖州管理委员会签订的所有芦苇购销合同均明确表示，夏顺安作为乙方只能正常生产和销售芦苇，不得擅自在大陆上拦湖建坝。

擅自搭建矮墙违反了《中华人民共和国防洪法》和《湖南省湿地保护条例》。湘潭大学法学院副院长吴勇教授说，1998年生效的《防洪法》规定，任何人擅自在江河湖泊上修建防洪工程、其他水利工程和水电站，都将被责令停止违法行为。2005年，《湖南省湿地保护条例》颁布，明确提出“严格控制开垦和占用湿地”。

由于地方党委、政府监管不力等一系列原因，相关法律、法规和合同成为空在私人湖泊前的一纸文章，夏顺安十多年来的筑堤行为一直未被禁止。

在调查中，生态环境部专项检查组发现，巨型矮墙的施工还包括水闸和堤坝上的建筑物等。非法建筑活动一直持续到2015年3月，低围栏所包围的面积约为3万亩。艾薇湿地植被逐渐被陆地植被所取代，业主在艾薇投饵养鱼、饲养畜禽，严重影响了内湖水质。

专家表示，洞庭湖具有防洪功能，修建在防洪道路上的低矮围墙阻碍了泄洪。同时，短围对鱼类迁徙有很大影响，进而影响周围的生物多样性。

许多整改措施不到位，出现了穿帮现象

党的十八大以来，湖南以铁腕手段整治了“一湖四水”，誓要还洞庭湖一湖清水。

2016年5月，湖南省政府办公厅发布了《改善洞庭湖区养殖环境专项行动实施方案》，要求在2017年底前彻底清理和拆除洞庭湖区低层围栏，严格控制洞庭湖区新增人工养殖设施。

同年12月13日，湖南省畜牧局和湖南省财政厅联合下发文件，要求拆除洞庭湖非法低(土)围内的所有涵洞和闸门，以低(土)围最低处的闸门为中心向两侧延伸，拆除长度不低于堤防总长度的20%。 拆除高度应以低(地)围底部的水平高度为基础，以便与外湖相通。

记者从元江市和湘阴县了解到，在执行省级拆除标准时，两地将拆除长度定为国内大坝长度的20%左右，并敦促夏顺安拆除。但是，在调查过程中，检查组发现，虽然两处被拆除的低周界长度基本符合要求，但拆除位置并没有延伸到两侧，以低周界最低位置的大门为中心，而是自行改变了拆除位置。此外，三个控制闸门的拆除不完整，无法满足内湖和外湖之间完全连通的要求。

国家环境保护监督办公室二处负责人邢长城表示，非法矮墙拆除后，县要进行自查并上报验收材料，省市两级要接受考核。夏塞外圩湖显然没有按照标准要求进行拆除，但通过了省市验收，这说明在拆除和验收过程中存在走过场的现象。

去年4月，湖南省防汛抗旱指挥部发布了《南洞庭湖夏塞湖外圩、水闸等阻水建筑物除障令》，认为2016年专项整治行动中提出的功能破坏标准偏低，仍严重阻碍了泄洪。限制两地政府在2017年5月31日前拆除夏塞湖的所有外圩和水闸，以恢复湖洲的原貌，确保泄洪安全。

“夏塞湖位于祥子和泗水的交汇处，面积很大。也是洞庭湖防洪和防洪的重要区域。不过，在清拆令发出至我们的特别督察为止的一年多期间，有关的清拆规定仍未实施。”邢长城说道。

元江市和湘阴县水利部门多次对夏顺安进行调查或下发整改责任书，但效果不佳。两地干部普遍认为执法难，执法对象经常组织多人强行阻挠，执法难有成效。

“湖南省已要求在2014年底前彻底拆除非法和违法的低层围栏设施，并恢复洞庭湖水域、海滩和湖泊的原貌。2016年5月，再次提出了明确要求，益阳和岳阳都据此制定了专项整治方案。益阳和湘阴都明确要求在2016年底前彻底清理和拆除非法的低层建筑。然而，直到今年5月，夏塞湖住宅还没有完全拆除，被拆除的部分不符合标准要求。拆迁工作被拖延，表明当地党委、政府和有关部门不敢轻举妄动，不敢履行职责。不到位等问题。”邢长城说道。

在记者的现场采访中，一些基层执法人员反映，相关法律法规只规定了哪些行为是禁止的，但如何处罚这些被禁止的行为并不明确，这也导致他们在执法中有“畏难情绪”。

对此，吴勇表示，目前有些法律法规在责任方面确实缺乏相应的规定，但在生态环境保护方面，我们可以在《中华人民共和国环境保护法》中找到处罚依据，并根据《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政强制法》的相关规定采取措施制止违法行为。"我们不应该面对非法行为，也不应该采取阻止措施."

多头管理暴露弊端，生态恢复需要规划

记者从检查组了解到，夏塞外圩湖长期违规顶风建湖和违规养殖，严重影响了洞庭湖的生态环境和防洪安全，群众对清欠反应强烈。

一些基层工作人员告诉记者，夏塞湖的“低周界”无法拆除，主要是由于干部主动性不够，政治地位低，法律和纪律意识薄弱，工作松懈。

沅江、湘阴的一些干部认为夏塞湖管理不到位，暴露出多头管理的弊端。湖州有着特殊的形态，不同的生产经营行为属于水利、航运、渔业、林业、环保、建筑和旅游。同时，洞庭湖区被划分为三个保护区，各个部门和保护区很难紧握手指，形成合力。

中国科学院洞庭湖湿地生态系统观测研究站主任谢永红建议，应通过提高洞庭湖湿地生态系统的整体服务功能来进行洞庭湖保护的总体规划。益阳南洞庭湖自然保护区沅江市管理局副局长万宪军认为，为了加强监管，部门应该对与洞庭湖保护相关的生产经营活动进行全过程管理，做到谁管理谁负责。

从6月3日到15日，元江市和湘阴县发起了一场彻底拆除夏塞湖畔住宅的运动。数百台大型机器来到低围上工作，最终夏塞湖18692.6米长的低围上的违章建筑全部被拆除，湖州的原貌正在慢慢恢复。

万贤军介绍说，今年5月，夏塞湖闽江流域的1万亩土地被纳入南洞庭湖自然保护区试验区，靠近大堤的部分被用作开发保护区。“在自然保护区，所有的生态环境都遭到破坏。项目和经济发展活动将被严格禁止，我们将增加日常检查。”

谢永红认为，夏塞湖低围拆除后生态恢复的核心是进行总体规划，加强生态功能，如泄洪和保护生态系统结构的完整性。

(万立军参与写作)

人民日报(2018年7月3日09版)