央行国际司朱隽：未来自贸协定应以CPTPP为蓝本 采取负面清单管理模式

本篇文章4401字，读完约11分钟

最近，中国人民银行召开了2020年下半年电视工作会议，安排了2020年下半年的五项重点工作，其中一项是“坚定不移地推进金融业平稳有序开放”。继续实施宣布的金融开放措施。推动全面实施入境前国民待遇加负面清单制度。”

在金融开放的过程中，金融风险往往伴随而来。负面清单制度在促进金融开放和防范金融风险方面能发挥什么作用？

在最近的2020年？中国金融四十论坛学术委员、中国人民银行国际部主任朱娟在“金融开放、金融风险与资产配置”平行论坛第二次特别会议上就上述问题进行了阐述。

她指出，负面清单管理模式是一种自上而下、以原则为基础的管理模式，有助于实现系统化和制度化的开放。负面清单可以使开放的概念和精神自动适用于新的领域和业务，提高政策的透明度和可预测性，并刺激市场活力。同时，负面清单有助于加强监管和防范风险。通过采用否定列表，可以有针对性地设置“不符合措施”,并通过“例外措施”机制为未来监管预留空空间，相关机构仍需持许可证运营，有效地构建了防范风险的防火墙。

朱娟指出，未来中国的贸易协定应以cptpp为基础，实行负面清单管理模式，平衡金融开放与金融风险的关系。

以下是作者审阅过的朱娟的演讲记录。

否定列表管理模式有利于

中国金融业的开放与风险防范

正文|朱

未解决的问题和风险问题通常是齐头并进的。在当前推进金融业对外开放的过程中，如何平衡对外开放和对外开放可能带来的金融风险是值得思考的问题。金融业是一个竞争性的行业，它自然是开放的，自然追求回报率。高回报必然伴随着高风险，金融业的发展必然伴随着风险的积累。

在过去的六个月里，受地缘政治演变和疫情持续的影响，中国面临的外部环境在可预见的未来不会有很大改善。在这种背景下，我们是否应该坚持金融业的开放，如何把握开放的节奏，平衡开放过程中的风险，是中国人民银行、中国保监会、中国证监会和外汇局需要深入思考的问题。

在金融业开放和风险防范过程中，负面清单发挥着重要作用。实施负面清单制度是否有助于促进金融业开放和防范金融风险？

贸易协定应采用基于cptpp的负库存管理模式

如表1所示，自中国加入世贸组织以来，在多边、区域和双边自由贸易协定的框架下，开放金融服务业的承诺大致分为五个阶段:

表1多边、区域和双边自由贸易协定的开放程度不断提高

第一阶段是中国加入世贸组织。当中国首次加入世界贸易组织(世贸组织)时，其承诺相对简单，主要涉及传统银行、证券和保险。

第二阶段，2002年至2013年中国加入世贸组织后，中国先后与八个经济体签署了双边自由贸易协定，但其开放金融业的承诺与世贸组织相当，没有实质性发展。

第三阶段，2013年后，开放程度逐渐超越。在2013年中国和韩国以及2015年中国和瑞士的双边自由贸易协定中，市场准入方面略有进展。与瑞士的协议取消了对中国境内独资金融公司总资产的要求，而与韩国的协议允许为合格境内投资者(qdii)跨境提供相关服务。

在第四阶段，从2015年到2017年，澳大利亚和格鲁吉亚放宽了市场准入和股权限制，主要是在银行业和证券业。

2017年后，中国积极有序地加大了金融业的开放力度，出台了约50项措施。这50项措施的实施远远超过了前四个阶段多边、双边和多边自由贸易协定的开放水平。目前，10个双边自由贸易协定，包括中国与韩国、中国、日本与韩国的升级，以及中欧双边投资协定(bit)谈判，都大大超出了wto的承诺。

第五阶段，即现阶段，中国在《全面进步的跨太平洋伙伴关系协定》的基础上进行深入研究。Cptpp已经生效，其所有条款对外开放，这应该是中国下一次自由贸易协定谈判的重点。与贸易协定的前四个阶段相比，cptpp在几个新领域有更高的开放承诺:允许跨境提供投资组合管理服务；允许跨境支付卡的电子支付服务；高级管理人员或董事会非少数成员不得有国籍要求；要求所有各方对新的金融服务给予国民待遇。最重要的是，cptpp在开放模式下完全采用了否定列表模式，这与以往的贸易协定有很大不同。

负面清单管理模式的五大优势

否定列表模式的优势是什么？中国在下一个开放过程中应该采用否定列表模式吗？这些都是各界关注的焦点。亚太经合组织成员国在经济发展水平、法律体系、金融体系规模、发展程度和开放程度等方面存在很大差异，但最终，多样化的需求达成了微妙的平衡并达成了一致。原因是缔约各方充分利用了否定列表，开放承诺符合各国自身的发展阶段和自主开放步伐。

首先，否定列表模式可以实现更高水平的开放性。前列表模式更为“自下而上”和“基于规则”，自下而上指的是自下而上，基于规则指的是具体的法律法规，也就是说，前列表是只允许一个项目后才能打开的列表。相反，否定列表是自上而下和基于原则的。只有不符合普遍义务的必要条例或措施被保留，其余完全开放。因此，肯定列表容易出现碎片化和管道开放，而否定列表模型则更加系统化和系统化。

第二，两者的特点导致谈判过程的差异。在肯定列表模式下，当要求方进入其他国家的市场时，必须证明要求对方开放市场的合理性，这往往是困难的，处于弱势地位。在否定列表模式下，要价方通常是权利保留国，即向其他国家开放自己市场的一方，在其保留列表上展示特殊监管措施或不开放措施的充分理由，更有利于达成高水平的开放协议。就谈判过程而言，负面清单也比正面清单更容易达成共识。

第三，否定列表系统可以自动将开放的概念和精神应用到新的领域和业务中。一般来说，基于否定列表的自由贸易协定基本上适用于所有行业，而肯定列表只适用于上市行业。如果未来有新的服务贸易或投资活动，在肯定列表模式下，需要重新协商，重新建立相应的监管规则，重新建立列表；负面清单模式可以确保开放的精神和理念自动应用于新业务，使当前的清单和监管体系适用于未来，并增强市场信心。

第四，负面清单有利于提高政策的透明度和可预测性，改善商业环境。此外，负面清单列出了所有不符合普遍义务的特别措施，并向外国投资者提供了关于法律、法规和政策的一站式信息，具有很高的政策透明度。在某些领域，负面清单还会与锁定开放程度的条款相匹配。例如，“冻结条款”保证未来开放度不低于当前水平；“棘轮条款”承诺，承诺的开放水平在未来任何时候都不能逆转，以提高政策的可预测性，防止政策逆转或倒退。

第五，否定列表模式可以在更大程度上刺激市场活力。从肯定列表到否定列表，从有罪推定到无罪推定，从差别待遇到平等待遇，从事前审批到事后监督，避免了事先对行为主体进行预先判断和繁琐的行政审批，给予市场主体充分的自主权和准入机会，有利于激发市场活力。

采用负面清单制度将有助于加强监督和防范风险

一般认为，否定列表适用于竞争性行业，而金融业恰恰是特许经营竞争性服务行业，这决定了金融业适合采用否定列表模型。初步研究还表明，采用负面清单管理模式有利于防范中国的金融风险，为空未来的监管留有余地。

防范金融风险的第一种工具是设置不一致的措施和建立风险防火墙。首先是现有的不遵守措施，即保留不符合普遍义务的现有措施。根据这些措施，国家可以根据实际情况自主开放，将暂时不适合开放的地区纳入不符合规定的措施，并限制外资进入。其次，对于未来的不符合项措施，在协商协议时，可以保留修改现有不符合项措施或在未来制定新的不符合项措施的权利，以便为未来的政策保留自主权和空空间。

在cptpp中，通常采用的不一致措施包括:保持金融稳定的审慎监管措施、不允许外资银行分行加入国内存款保险、限制高管或董事会的国籍或居住地，以及保留对其他具有战略重要性的贸易伙伴实施更多优惠政策的权利。

根据不符合措施的数量和内容，cptpp各方可分为三类:加拿大和日本在金融程度上相对开放，cptpp中不符合措施相对较少；新加坡在中间，有许多不一致的措施。当局认为，国内金融机构密集，面积有限，国有金融在国民经济中发挥着更大的作用。不一致的措施主要集中在外资银行的市场准入、新加坡货币的汇付以及大型国有机构的外资持股限制等方面，值得借鉴。越南和马来西亚有许多不一致的措施和较低的金融开放度。

越南已经明确限制了外资股份的比例和外资机构的数量。例如，外资在银行业的持股比例不能超过50%，在证券和基金管理行业的持股比例不能超过49%。对外资金融机构代表处的数量也有限制。国有商业银行的改革也设定了一个很长的过渡期，这是越南开放金融业的时候了。

马来西亚经历了一场痛苦的亚洲金融危机。在金融业开放和cptpp谈判期间，金融稳定和金融发展的目标被作为一个整体来考虑，并制定了一些关于外国资本市场准入的条例。特别是规定外资机构开展金融业务必须获得马来西亚中央银行和财政部的双重批准，这在国际市场上是罕见的。此外，马来西亚在伊斯兰金融中引入了许多不一致的措施。与马来西亚和越南相比，中国对开放的承诺远远超过了这些国家。

第二种防范金融风险的工具是非常措施。非常措施可以在一定程度上保障监管权力，允许监管机构为特定目的实施负面清单中未列出的限制性措施，从而确保金融体系的稳定和安全。这是对监管权和宏观经济决策权的合理保留，也是对未来实施某些限制性措施的豁免。

例外分为以下四种类型:第一，谨慎例外。为了保持金融体系的稳定和宏观审慎，采取了保护金融投资者和金融机构的措施。第二，宏观政策例外。现行法规不适用于任何公共实体在货币政策、信贷政策或汇率方面采取的普遍适用的非歧视性措施。第三，转移支付的例外。其目的是保障金融机构的安全，防范风险，并以公平、非歧视和善意的方式采取相关措施，防止或限制金融机构和跨国金融服务提供商转移利润。第四，实现法律要求的必要措施的例外情况(如反洗钱和反避税天堂等)。)只要不构成对投资和金融服务跨境贸易的不合理歧视或变相限制。在多边、复边和正在进行的10个双边贸易协定的谈判中，中国应深入研究如何合理、灵活地运用这四个例外来保护中国的金融机构，防范金融风险。

金融业需要特许经营。负面清单的实施并不意味着市场可以随意进入。金融机构仍然需要监管机构的许可，这并不意味着它们应该被释放。负面清单要求监管部门转变监管理念，建立基于风险指标和境内外资本的统一监管模式，将严格的事前准入审批转变为透明、一致和国际标准的准入标准，更加重视和加强事件期间和事件后的监管。这种监管模式的转变对“一方两会一局”提出了更高的要求，要求监管部门建立更高层次的监管体系，制定更完善的监管规则，更有效地提高日常管理水平。

中国人民银行一直在实施否定列表模式。推进负管理和金融业开放，对中国人民银行自身提出了更严格的要求。这种流行病在短期内将持续，在中长期内将需要很长时间才能从根本上改善外部环境。中国人民银行和“两会一局”都面临困难。在未来金融业开放的过程中，在多边、复边和双边自由贸易协定的谈判中，我们将重点通过负面清单制度平衡开放与金融风险的关系。