地方债“开前门”土地专项债券放行

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经济观察报孙文林严晨/文

抑制地方政府变相举债的最根本方法是提高债务透明度。地方债务清理堵住了地方债务发行的后门，允许发行地方土地专用债券被视为打开了地方债务的大门。

2017年6月1日，财政部、国土资源部发布了《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(以下简称《办法》)。根据《办法》，土地储备专用债券是地方政府的专用债券，以国有土地使用权出让收入或项目对应的国有土地收益基金收入偿还，纳入政府资金预算管理。财政部在国务院批准的年度地方政府专项债务限额内，根据土地储备融资需求、土地出让收入等因素，确定年度国家土地储备专项债券总额。国家发展和改革委员会监管的公司债券可以发行项目收益债券，由法人作为发行人发行；财政部负责监管政府债券，不能按规定发行项目收益债券，这对金融机构没有什么好处。一位债券市场消息人士告诉《经济观察报》，财政部将政府债务分为替代债券、普通债券和特别债券，土地特别债券是地方政府的特别债券之一。《办法》强调，发行土地储备专用债券的土地储备项目应有稳定的预期偿债资金来源，相应的政府资金收入应能保证债券本息的偿还，实现项目收入与融资的自我平衡。

蔡中鹏远县政府投融资研究所执行所长温来成向《经济观察报》表示，发债收入主要用于储备土地资源，对破解土地金融影响有限。其意义在于规范地方债务，降低地方政府土地开发成本，防止隐性债务。通过发行专项土地债券，可以规范地方债务管理，将融资平台和土地储备分开。债券利率一般在3%左右，银行利率将高于土地债券利率。文莱成说。

温来成对《经济观察报》表示，这也是财政部扩大地方政府债券种类的一次尝试，今后有可能探索发行其他类型的地方政府债券。

财政部表示，根据地方政府性基金收入项目的特点和相关工作进展情况，计划在2017年选择土地储备等重点领域开展试点。

打开前门

财政部的原则是通过打开前门和堵住后门来管理地方债务。

这一新的地方债务监管实际上打开了土地融资的大门，堵住了不规范的侧门，赋予融资平台以储备土地抵押融资模式的正式地位，对融资平台起到了进一步的规范作用。

财政部认为，发行专项土地债券可以遏制非法借贷和变相非法借贷。《办法》明确规定，土地储备专用债券是地方政府的一种专用债券，以国有土地使用权出让收入或项目对应的国有土地收益基金收入偿还，纳入政府资金预算管理。《办法》强调，发行土地储备专用债券的土地储备项目应有稳定的预期偿债资金来源，相应的政府资金收入应能保证债券本息的偿还，实现项目收入与融资的自我平衡。

《办法》还要求2008年土地储备专项债券命名为省、自治区、直辖市(同级或市、县)专项债券(期)，以履行市、县政府的债券偿还和资金管理职责。

2015年之前，地方土地储备资金的主要来源是银行贷款。根据预算法的要求，财政部、国土资源部下发了《关于规范土地储备和资金管理的通知》(财综[2016]4号)，明确各地不再向银行业金融机构借入土地储备贷款，土地储备融资需求通过省级政府发行地方政府债券解决。

《办法》要求，从土地储备工作和资金周转使用的特点出发，规定土地储备专项债券原则上不超过5年，由省政府结合实际项目确定；发行土地储备专用债券时，可以约定根据土地出让收入提前偿还债券本金。鼓励地方政府通过结构创新合理设计债券期限结构。它不仅避免了因期限过短而导致的错配风险，还减少了因期限过长而导致的资金闲置问题。

地方债务的透明度

财政部一直在不断提高地方债务的透明度，以实现标准化的目标。

据《经济观察报》记者介绍，2015年之前，地方土地储备资金的主要来源是银行贷款。根据预算法的要求，财政部、国土资源部下发了《关于规范土地储备和资金管理的通知》(财综[2016]4号)，明确各地不再向银行业金融机构借入土地储备贷款，土地储备融资需求通过省级政府发行地方政府债券解决。

在严格执行国发[2014]43号文件关于剥离融资平台公司政府融资职能的规定和《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理的通知》(国发[2010]19号)关于不得将公益性资产作为资本注入融资平台公司的规定的同时，通过正门发行土地储备专项债券。明确用于偿还专项债务的土地储备资产及其预期的土地出让收入，并将债券资金专项用于国土资源部名单管理的土地储备机构的土地储备业务，堵住融资平台公司等企业利用土地储备进行储备土地抵押融资的后门，防止非法借贷或变相借贷和挪用土地储备资金。

一位土地问题专家对《经济观察报》表示，发行土地债券的好处在于，与透明发行债券相比，与地方政府私下担保土地更好。然而，还应该指出，土地收入是不可持续的，每年都有很大波动。如果债券以市县命名，万一房地产市场在几年内萎缩，该怎么办？同期土地专项债券的利率可能会高于地方政府一般债券的利率，且金额一开始不会太大，但会以地方政府专项债券的总额为限。普通债券用税收偿还，而特别土地债券用政府资金偿还。不同地区之间会有空的议价价格，也会有空的议价价格。上述债券市场参与者向《经济观察报》表示，自2017年以来，地方债务不太受欢迎，购买地方债务受到了伤害。随后，财政部与中国证监会进行了协调，希望在外汇市场出售地方债券，并要求鼓励所有券商出售。如果销售额达到一定数额，也应该相应地鼓励他们。

5月4日，上海证券交易所专门邀请公司债券和资产证券化交易额最高的证券公司相关负责人召开承销地方政府债券动员大会，提出交易所对地方债券销售排名前20位的证券公司给予优惠政策，在产品方面，通过提高地方债券质押率补偿流动性溢价。

杜涛经济观察报记者

《经济观察报》新闻部记者

长期关注宏观经济、财政和货币政策。主要集中在财税、金融、审计、环保、ppp、大工业等相关方向。

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