完善政府预算管理的对策

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政府预决算偏离度通常是指立法机关审批的政府预算收支与作为实际执行结果的政府决算收支之间的差异，是政府预决算比较的相对指标。一个国家的预算和决算的偏差是难以避免的，但是如果偏差太大，就说明政府预算管理不力，这不利于预算对政府行为的约束，也不利于公共部门公民主权的实现。近年来，我国财政预算每年都有不同程度的超支和超支，应引起高度重视。本文借鉴美国预算管理的先进经验，从政府预决算偏差的角度阐述了我国预算编制、执行和监督中存在的问题，进而研究并提出了提高政府预算管理水平的对策。

我们的政府预算和决算偏离了现状

自1994年中国实行分税制改革以来，地方政府组织财政收入的积极性大大调动起来。与此同时，超额收入规模不断扩大，预决算偏差日趋正常，影响了财政资金的使用效率和资金的规范化管理，束缚了预算管理的科学化和精细化，在一定程度上不利于财政政策和货币政策的协调与配合。例如，公共预算收入的决算与预算之间的差额从2000年的1057.46亿元攀升至2011年的14154亿元，增长了12倍。实践证明，政府的财政盈余和超支往往并存，而且盈余往往伴随着超支；随着超收入的增加，超支出在财政支出中的比重不断扩大，政府支出的预算与决算之间的差异一度成为造成政府预算与决算高度偏差的主要因素。例如，公共预算支出的决算与预算之差从2000年的1249.5亿元增加到2011年的9027.8亿元，增幅超过六倍。从2000年到2011年(2009年除外)，预算和决算的偏差一直保持在3%以上，最高偏差在2007年为16.5%，2011年为9%。自2011年以来，我国相继完善了财政预决算管理的相关对策，先后采取了清理财政专户、盘活金融存量基金等一系列措施。预算收入与决算收入的偏差大幅下降，2012年为3.2%，2013年为2%，2014年为0.6%。2015年，在实施新预算法的那一年，没有超额收款；预算支出和决算支出的偏离程度也明显下降，2012年、2013年、2014年和2015年分别为1.3%、1.4%、-0.8%和2.6%。

近4年的相关数据显示，我国政府预算与决算的偏差程度有所缩小。然而，与美国等发达国家相比，仍然存在差距。自2003年以来，美国政府预算与决算的偏差一直保持在3%以内，这值得我国预算管理借鉴，特别是美国，预算编制和审批时间充裕，预算信息公开透明，预算管理部门之间的平衡机制完善。

政府预决算偏差的影响因素

(一)预算编制和审批周期短，影响了预算编制的科学性。首先，美国联邦预算的准备时间约为12个月，批准时间约为8个月。在漫长的预算编制周期中，其预算管理机构可以根据自身信息充分沟通，反复论证预算内容和具体政策，最大限度地保证预算的准确性和可行性。其次，根据相关数据，我国预算编制时间约为5个月，在“两上两下”模式的编制过程中需要进行指标部署和汇总，导致预算编制的一些政策和技术工作难以细致、深入。预算草案编制完成后，应当提交同级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查，然后由人民代表大会审议。预算审查时间短，NPC代表难以进行实质性审查，从根本上制约了预算编制的科学性，导致政府预算和决算从源头上有一定偏差。

(二)预算的有限公开性制约了预算执行的效率。预算公开是强化预算刚性约束的重要因素。首先，美国透明和明确的预算程序确保了预算信息的及时和充分披露。在预算案成为法案之前，公众可以通过各种渠道表达意见，相关团体可以通过游说等措施表达利益；与联邦政府预算和财务报告相关的官方文件通过互联网、新闻媒体等渠道向公众发布，以满足公众对预算信息的监督要求。第二，虽然2015年颁布实施的新《预算法》明确提出“人大代表开会审议预算草案前，要采取多种形式组织同级人大代表，听取选民和社会各界的意见”，但目前预算信息公开的范围仍然十分有限，公众无法有效监督预算执行。 这导致现实中预算执行的随意性，如过度的收支成为常态，擅自改变支出用途。

(三)预算编制与执行没有分离，削弱了预算监督的效率。首先，美国涉及预算管理的部门很多，在预算管理过程中相互制衡。例如，美国总统预算管理办公室负责编制联邦政府预算；国会预算办公室控制预算的执行，并检查各机构的预算支出是超支还是盈余；国会总审计局监督联邦预算是否按照国会通过的法案执行。第二，我国新预算法规定“各级预算的编制和执行应建立健全相互制约和协调的机制”，但具体细节并不明确。财政部门仍负责预算的编制和执行，立法部门负责审批。立法部门没有自己独立的预算编制机构，预算编制和执行尚未分离，立法部门的审批监督薄弱，甚至弄虚作假。

缩小我国政府预决算偏差的建议

(一)优化预算编制和审批，提高预算的科学性。一是适当延长预算编制和审批时间，引入零基预算法等手段，变定性分析为定性分析和定量分析并重，提高预算编制的科学性，避免频繁的预算调整。第二，借鉴美国长期预算管理经验，编制与我国国民经济和社会发展五年规划期和内容相匹配的中期预算，并根据预算执行情况和国家宏观调控政策每年进行滚动编制，以保证预算编制的科学性。

(二)建立健全预算信息公开机制，加强外部监督。规范预算报告，建立多渠道预算信息发布机制，方便专家、学者和公众参与预算编制和审查。一是通过互联网公开各级政府的预算信息，让公众了解预算中公共资源的配置、使用和调整，以及中期预算与国民经济和社会发展计划的联系。二是在预算编制前举行真正的预算听证会，拓宽公众参与预算的渠道，加强公众监督。第三，向社会公开预算执行过程中的重大预算调整，避免政府官员在预算执行过程中对财政资金的自由裁量权，可以在一定程度上缩小预算执行偏差。

(3)建立相互制约、相互协调的预算管理机制，加强部门间的制衡。一是借鉴美国预算编制、执行和监督的标准化流程和透明模式，进一步明确我国预算编制和执行的相互制约和协调机制，细化具体内容，实现预算编制和执行的分离。二是充分发挥国库在金融资本运营信息中心的优势作用，完善立法机关、政府及其职能部门和独立审计机构之间的制衡，避免行政部门在预算过程中的过度自由裁量权。